노사관계 없는 사회복지사 임금 결정의 한계
민주노동연구원 박영민
- 주제 발표에서 언급한 것처럼 사회복지노동자에 대한 열악한 처우는 의심할 여지 없이 사회복지서비스의 질적 저하를 초래함. 여전히 인건비 가이드라인 준수율이 낮은데다 ‘가이드라인 수준 향상 및 준수 의무화’에 대한 요구가 항상 높을 정도로 권고 방식이 지닌 한계는 명백함. 더욱이 가이드라인 자체가 하위 직급의 경우 몇몇 시도의 생활임금 수준을 하회하는 실정임. ‘노동자의 생활 안정과 실질적인 삶의 질 향상을 위한 기준’에도 못 미치는 가이드라인을 매년 발표하지만, 이조차 준수율이 낮은 현상이 반복되고 있는 것임. 이 문제를 해결하기 위해서 사회복지시설 인건비 지급기준을 균등하게 상향 조정하는 것과 동시에 중앙/지방 정부의 책무를 강제해야 함. 나아가서 임금 결정을 둘러싼 구조적 접근이 필요하다는 발표자의 시각에 동의하며, 이에 관한 몇 가지 사항을 논의하고자 함.
1. 모호한 고용 관계에 따른 임금 결정구조의 취약성
- 사회복지시설의 정규직 비율은 2021년 사회복지사 통계연감에 의하면 약 77.4%에 달하지만, 정규직으로 집계되는 사회복지시설 종사자 대부분은 실제로는 ‘무늬’만 정규직임. 일반적으로 정규직이란 단일한 사용자와 고용 기간의 정함이 없는 계약을 맺고 일하는 고용형태를 일컬음. 문제는 통계에서 말하지 않는 지점인데, 파견·용역·위탁 등 다양한 형태로 존재하는 간접고용 비정규직이 정규직 분류에 산입되며 발생하는 것임.
- 사회복지시설 종사자의 경우 사용자가 단일하지 않고 사용-종속 관계가 모호하게 나타나기 때문에 온전한 정규직이라 보기 어려움. 시설 또는 법인의 장은 노동관계법령에서 말하는 사용자에 해당하지만, 임금을 비롯한 대부분의 노동조건을 보건복지부와 지방자치단체가 지침 등으로 정하는 구조임. 이뿐만 아니라 각종 사업안내, 지도·감독, 시설평가 등 제도에 의하여 업무 수행 과정에서 정부와 지자체로부터 상당한 지휘·감독을 받는 것으로 볼 수 있음.
- 따라서 지자체가 설치·운영하여 민간에 위탁하는 사회복지시설 종사자는 형식적으로는 수탁 법인 및 시설과 근로계약을 맺더라도, 실질적으로는 공공부문 민간위탁의 간접고용 비정규직에 해당함. 또한 민간 설치·운영 시설도 시설 사무에 관한 보조금 관계를 통해 이뤄지는 공공 서비스 또는 프로그램 사무에 대한 민간위탁 시설로 분류할 수 있음. 사업지침이 동일하게 적용되며 국가 및 지자체의 업무를 종속적으로 대행한다는 측면에서 기본 성격에서 거의 차이가 없음.
- 이러한 특성으로 인하여 간접고용의 일반적인 문제점인 노동기본권의 제한적 적용, 노동조건 악화 등이 사회복지 노동 현장에서 고스란히 나타나고 있음. 나아가서 여기서는 현재의 취약한 임금 결정 구조를 고착하는 원인이 되었다는 점을 지적하고자 함. 임금의 결정과 조정은 연공, 직무, 직업능력, 업무성과만을 고려하는 것이 아니라, 노동시장의 특성과 교섭구조, 노사 관계 등 다양한 요소를 반영해야 함. 그러나 사회복지시설 노동의 경우 불명확한 사용-종속 관계의 문제로 인해 임금 교섭 기회가 원천적으로 봉쇄되어 있음. 노사교섭 체계가 제대로 작동하지 않다보니 중앙/지방정부를 비롯하여 원/하청 사용자들의 책임 전가와 회피가 용이함. 또한 기관 자율 교섭이나 관행에 따른 처우에 대해서도 지자체 지침에서 정하는 내용을 상회한다는 이유로 노동조건의 불이익 변경을 강요하기도 함.
2. 이해당사자가 배제된 ‘사회복지사 등의 처우개선위원회’
- 2011년 제정된 ‘사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률(이하 법률)’이 시행된 이후 주요한 개정 사항 중 하나로, 지난해 중앙-시·도-시·군·구 차원의 ‘사회복지사 등의 처우개선위원회’ 신설이 있음(법률 제19296호, 2023.3.28., 일부개정). 법률 제정에도 불구하고 전반적으로 추상적 선언 수준에 그친 탓에, 그동안 제기된 실효성의 문제를 해결하기 위한 발판으로서의 기대감이 컸음. 중앙(보건복지부)에 두는 처우개선위원회는 사회복지사 등의 처우개선에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람(①), 사회복지사 등으로 구성된 단체(②)·사회복지법인 등의 장으로 구성된 단체 등에서 추천하는 사람(③), 처우개선 관련 시민단체 및 노동관계 법령 전문가(④), 처우개선 업무 담당 공무원 등 15인 이내로 보건복지부 장관이 임명·위촉하게 되어 있음(법률 제3조의 2, 시행령 제4조의 2).
- 그러나 위원회의 구성 현황을 보면(보건복지부, 2022.12.16.), ①에서는 연구기관 및 중앙사회서비스원의 임원 또는 전문가, ②에서는 사회복지사협회와 사회복지교육협의회의 임원, ③에서는 사회복지 직능단체와 사회복지협의회의 임원이 위촉되었음을 알 수 있음. 이는 ①에서 ③까지의 위원들이 당사자의 지위를 가지거나 가깝다고 보기 어려움을 의미함. 게다가 ④에서 위촉된 시민단체는 처우개선과는 관련성이 적은 이용자 단체로 보이며, 법령 전문가의 몫은 모 외국인 투자기업의 법무팀 소속의 변호사에게 돌아갔음. 위원회는 처우개선과 적정 인건비 기준을 심의하므로 인건비 가이드라인 적용 대상이자 이해당사자인 사회복지시설 노동자를 반드시 포함해야 마땅함. 하지만 보다시피 편중적인 구성과 낮은 대표성의 문제점이 나타남.
- 더욱 이상한 점은 사회복지시설 종사자를 대표하는 노동조합이 위원회에 전혀 포함되지 않은 사실임. 가이드라인 적용을 받는 당사자를 조직하는 총연합단체만 하더라도 민주노총 산하에는 전국공공운수사회서비스노조 사회복지지부, 전국보건의료산업노조 서울시정신보건지부, 정보경제서비스산업노동조합연맹 다같이유니온 등이, 한국노총 산하에는 전국사회서비스노동조합 등이 활동하고 있음. 특히 민주노총의 경우 사전에 법률 시행령 일부 개정안에 대한 의견서(2022.3.4.)를 제출하면서 전국단위노동조합 또는 총연합 노동단체가 추천하는 사람을 추가할 것을 요구한 바 있었으며, 법률 시행 이후 보건복지부가 민주노총에 위원 추천을 요청하였고(2022.9.22.), 이에 따라 관련 위원을 추천(2022.9.29.)한 바도 있음. 하지만 최종 위촉과정에서 전혀 반영되지 않음.
- 결과적으로 이해당사자인 노동자와 더불어 당사자를 대표하여 일상적인 처우개선 활동을 하는 노동조합이 처우개선위원회에서 아예 배제됨. 이는 위원회의 기대효과를 감소시키고 역효과를 초래할 수 있음. 다른 행정기관 위원회와 비교해보면 고용노동부 산하의 최저임금위원회나 보건복지부의 건강보험정책심의위원회 등은 동수의 사용자위원과 노동자위원(또는 가입자대표), 공익위원으로 구성되어 있음. 이에 비해 처우개선위원회는 매우 대조적인 구성을 보임.
- 한편 광역·기초 자치단체에서 설치하여 운영되는 위원회의 경우에도 노동자의 참여 보장과 중앙-지방 간의 명확한 역할 분담 등의 조치가 필요함. 2022년 6월 기준, 서울특별시 본청 및 기초 자치구 26개 중 자치법규로 처우개선 관련 위원회를 규정한 곳은 12개뿐이며 실제로 위원회를 운영한 곳은 단 세 곳에 불과하였음. 또 다수의 자치구에서 처우개선과는 운영목적이 전혀 다른 지역사회보장협의체가 그 기능을 대체할 수 있도록 하여 실효성이 의심되는 상황임. 특히 광역단체와 달리 기초단체의 경우 처우개선과 관련된 기능을 제대로 발휘하기 어려운 상황에서 국가-지방자치단체 간의 명확한 운영 및 입법 분담에 대한 구체적인 논의가 필요함.
3. 향후 논의를 위한 제안
- 첫째, 사회복지사업 분야에 초기업교섭 구조가 마련되어야 함. 영세 규모 사업장 소속이 많고 사실상 공공부문 간접고용 비정규직에 해당하는 사회복지시설 노동자의 사회경제적 지위 향상을 위해서는 집단적 노사관계 형성을 통한 노동자 보호가 필수적임. 주지하다시피 현재 사회복지 현장에서는 낮은 노조 조직률, 모호한 사용-종속 관계 등의 이유로 개별적 노사관계 이상의 집단적 노사관계 형성 자체가 매우 어려운 상황임. 이러한 불안정 노동자가 처한 노동시장에서의 불평등과 법-노사 협약에서의 이중적 배제를 해소하고 집단적 노사관계를 통한 권리 보호를 위한 최선의 대안은 초기업교섭 구조를 형성·촉진함과 더불어 단체협약 적용을 업종·지역 등에 확장하는 것임.
- 그동안 보건복지부와 지방자치단체는 현행 법령을 근거로 사용자성을 부정하며 사회복지 노동조합의 교섭 요구를 번번이 거절해왔음. 물론 기업별 교섭만을 강제하는 현행 노조법의 개정 등 법제 개선이 필요하겠으나, 사실상 원청에 해당하는 중앙/지방 정부 차원의 적극적인 결단과 지원이 있다면 사회복지사업 부문 차원으로 초기업교섭 구조를 만드는 게 불가능한 일은 아님. 이러한 구조는 유사한 고용 형태를 가진 타 업종·부문 등의 국내 사례는 물론이며, 산업·직역별 단체협약이 임금 결정에 절대적 영향을 주는 호주·독일 등 해외 사례를 참고하여 향후 다양한 방안을 제안할 수 있을 것임.
- 둘째, 적정 임금 수준에 대한 재논의가 필요함. 법률에서 적정 임금 기준으로 제시하는 ‘사회복지전담공무원의 보수수준(제3조 2항)에 도달…’에 관하여서는 초기부터 여러 가지 비판이 제기되어 왔으며, 발표자도 유사한 문제 인식을 하는 것으로 보임. 가장 큰 문제는 전담 공무원과 임금체계가 다른 상황에서 단순한 비교가 불가능하다는 것임. 즉 적정 임금 수준에 대한 합리적인 기준을 새롭게 모색해야 하며, 이는 앞서 말한 집단적 노사관계 형성의 차원에서 논의되는 것이 바람직함.
- 셋째, 가이드라인 외곽에 존재하는 사회서비스·돌봄 노동자에 대한 논의임. 인구 구조의 변화와 돌봄 수요의 증대로 인해 돌봄서비스의 종류와 노동자의 수는 급격히 증가함. 이들 대부분의 직종은 별다른 임금체계가 없으며 서비스 수가 기준 또는 최저임금에 의해 임금이 결정되고 있음. 법률에 기초하여 의무적으로 정부가 추진하는 처우개선을 적용받는 ‘사회복지사 등’과 비교하여 더욱 열악한 처우를 겪음. 그러하기에 일각에서는 사회복지사 등의 인건비 가이드라인 적용을 주장하고 있으며, 이에 대한 논란이 있기도 함.
- 제안하는 논의의 초점은 돌봄·복지 노동자에 대한 사회적 인식과 이로 인한 노동의 평가에 관한 것임. 자격 유무를 막론하고 돌봄·복지 노동 전반에 대한 저평가와 낮은 인식은 유사한 형태로 나타나며, 저임금 구조를 고착하는 강력한 요인으로 작용함. 갈수록 ‘사회복지사 등’의 처우만을 떼어놓고 논하기 어려울 수 있으며, 더 넓은 범위에서 사회복지 노동 문제를 다루는 종합적인 접근방식이 필요할 것임. <끝>
